Seminario Internacional Política Fiscal y Género: Panorama General de la Política Fiscal con Perspectiva de Género en Colombia

Seminario Internacional Política Fiscal y Género: Panorama General de la Política Fiscal con Perspectiva de Género en Colombia

28 octubre, 2015
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Seminario Internacional Política Fiscal y Género

Panorama General de la Política Fiscal con Perspectiva de Género en Colombia*

Universidad del Rosario, 28 de octubre de 2015

*Ponencia: Ángela María Robledo.

Representante a la Cámara por Bogotá.

Quisiera comenzar saludando a los anteriores panelistas y dar un agradecimiento especial a la Universidad del Rosario que generosamente nos ha abierto sus puertas, en especial a Clara Viviana Plazas, Coordinadora del Área de Hacienda Pública y Derecho Tributario quien ha coordinado la organización del evento; y a los demás convocantes, entre quienes están la Mesa de Economía Feminista, la Red de Justicia Tributaria, Fescol y Onu Mujeres, así como a todos los asistentes a este evento.

Quisiera también dar un especial agradecimiento a Ana Isabel Arenas y Carmenza Saldías que contribuyeron con sus distintos aportes y conversaciones a la construcción de esta ponencia, insistiéndome en hacer una presentación más desde un punto de vista amplio de las ciencias sociales que desde la especificidad de la economía. Por eso, advierto que esta ponencia tiene una mirada amplia y me excuso si en algún momento tengo imprecisiones técnicas porque advierto que no soy economista.

Entonces hablaré desde la perspectiva de las ciencias sociales, mis lecturas sobre la economía desde horizontes mucho más ligados a la filosofía y la ética y el conocimiento que tengo sobre la economía del cuidado, en especial, de lo que he trabajado desde la Maestría en Política Social hasta los aprendizajes conjuntos adquiridos con la Mesa de Economía del Cuidado que se reúne mensualmente en Fescol.

Para mí es muy grato que todas y todos tengamos estos escenarios para exponer nuestros puntos de vista y de debate sobre la relación entre la economía y el género, siempre son bienvenidos estos espacios académicos que nos llevan a reflexiones profundas sobre nuestro quehacer, en mi caso, mi responsabilidad parlamentaria.

Esta ponencia estará orientada a plantear algunas preguntas clave para el debate entre la manera en que se ha estructurado el sistema tributario alrededor de la deuda y cómo su concepto permite entender la situación de desventaja social y económica en la que estructuralmente se ha relegado a las mujeres invisibilizando su importante aporte a la productividad del país. En ese sentido, la ponencia se organiza en las siguientes partes: en primer lugar, la desmitificación de la tesis de que la economía no tiene nada que ver con la moral y es en su fundamento esencialmente normativa y valorativa. En segundo lugar, abordaré el concepto de la deuda para plantear los fundamentos del sistema fiscal y plantearé algunas reflexiones sobre cómo ésta ha sido fundamental para entender por qué la economía de las mujeres ha sido desvalorada en la sociedad.

En tercer lugar, plantearé de manera muy general algunos resultados de un estudio sobre el impacto de las políticas fiscales en las mujeres en Colombia. Y finalmente propongo algunos avances y retos de dichas políticas para seguir avanzando en el reconocimiento y la redistribución, y la construcción de una sociedad más equitativa.

La economía ¿ una ciencia normativa?

Retomando el libro Economía del bien y del Mal, del economista checo Tomás Sedlacek que plantea las preguntas fundamentales sobre ¿Qué es la economía? ¿Cuál es su significado? Entre otras cuestiones para entender los problemas del mundo contemporáneo, encontramos que uno de los hallazgos fundamentales es que en la historia de la economía, en sus inicios antiguos la economía era algo muy distinto a lo que es ahora, en sus palabras: “hubo una vez en que la economía fue la ciencia de administrar un hogar, después integró un subconjunto de disciplinas religiosas, teológicas, éticas y filosóficas. Pero poco a poco parece haberse convertido en algo muy diferente (…).”[1]

En la historia de la economía, el autor encuentra que desde sus inicios, ella está ligada a la ética y a la moral, pues toda economía, es a fin de cuentas una economía del bien y del mal. Es el contar narrativas por personas, de personas, para personas. Incluso los modelos matemáticos son narrativas, contadas a través de mecanismos económicos, y esas narrativas tienen intrínsecamente ideas acerca de qué es bueno o malo. Esto implica, que la economía es un campo normativo no es una ciencia que describe el mundo ajena a los valores, sino también tiene implícito el deber ser, es decir cómo el mundo debería ser.

Sedlacek afirma que es “paradójico que un campo que primariamente estudia valores quiera estar libre de valores[2]”. Por lo que la economía es también un campo para plantearse preguntas profundas no sólo un campo para discutir la efectividad de ciertos modelos. Empiezo por plantear esta reflexión porque desmitifica la idea fuertemente arraigada por algunos de que la economía es una ciencia positiva neutralmente valorativa.

Precisamente el recorrido histórico del autor muestra que la idea de ética y economía se hallan fuertemente vinculadas, y que en todos los sistemas económicos han existido presunciones sobre el comportamiento del “hombre económico”, así como límites morales a la acción egoísta del ser humano. Lo cual, desmitifica el concepto de que el hombre sea exclusivamente egoísta y racional orientado a maximizar su utilidad en el mercado.

Estas reflexiones nos llevan a preguntarnos sobre ¿cómo las distintas narrativas patriarcales han permeado los sistemas económicos de tal manera que se ha afianzado como natural la división sexual del trabajo, han invisibilizado el aporte de las mujeres a la productividad y cómo estos valores dominantes se han convertido en el sustento principal de la sociedad?.

No es posible entender el lugar que las mujeres han ocupado en la organización económica sin reconocer la existencia de ciertos valores y presunciones normativas que están en la base del sistema social patriarcal que se ha construido a través de siglos de historia.

Sobre cómo la deuda nos ha relegado de la historia económica.

El economista David Graeber hizo una importante publicación sobre el papel de la deuda en la historia de la economía[3]. Asegurando igualmente que el pago de la deuda no es sólo una declaración económica sino moral que tiene intrínseca la reflexión de dar a la gente lo que le toca, aceptar las propias responsabilidades y cumplir con las obligaciones con respecto a los demás como esperaríamos que los demás las cumplieran hacia nosotros.

La tesis fundamental del autor es que la deuda ha sido extraordinariamente poderosa a lo largo de la historia económica porque ha sido la sangre de la economía, es el sistema circulatorio, pues la deuda ha tenido por función de cohesionar la sociedad, las relaciones humanas. La deuda ha sido fundamental para constituir la vida en comunidad, y precisamente se ha constituido en una de las aristas fundamentales del ser ciudadano, pues el ciudadano contribuye a través de sus tributos al proyecto colectivo de ciudad, y espera ser retribuido de la misma manera, es decir, con ciertos bienes y servicios. El ciudadano también adquiere derechos y deberes con la ciudad es una relación recíproca, el fundamento de la democracia.

En la deuda como fundamento de la ciudadanía, los ciudadanos pueden reconocerse como iguales porque hacen parte de un proyecto colectivo común, y en ese sentido, establecen relaciones de reciprocidad. La deuda entonces puede plantearse como un elemento fundamental que cohesiona a la sociedad y hace parte del pacto social, por lo que presenta un ejemplo de lo que es el sistema tributario, cómo funciona y con qué finalidad.

Ahora bien, todos los Estados –Nación modernos están construidos sobre la base de la deuda, que también es la base del sistema tributario. Pensemos en quiénes debemos pagar impuestos, por qué se supone que uno de los principios básicos de la ciudadanía es pagarlos, a cambio de qué pagamos impuestos y como de alguna manera no todos los ciudadanos tenemos las mismas categorías, hay quienes deben pagar más que otros; hay ciertos tipos de deudas y cierto tipo de deudores a quienes se les ha tratado de manera diferente que a otros.

Además, a través de varios ejemplos históricos, el autor muestra cómo la deuda ha sido fundamental en las relaciones de poder entre vencedores y vencidos y cómo todas las relaciones de guerra están basadas en quién debe qué a quién. Los imperios exigían tributos a los pueblos colonizados, los aristócratas y reyes exigían tributos al pueblo, a los comunes o empobrecidos, países como Estados Unidos exigían el pago de la deuda a los países del Tercer Mundo, e incluso las guerras de independencia e insurrección son un vivo ejemplo de la rebeldía contra el pago de impuestos determinados arbitrariamente.

La historia de la deuda permite mostrar las tensiones morales entre lo que se debe pagar y la capacidad de quienes deben pagar. En todo caso ha habido periodos de “ajustes de cuentas”, “ condonaciones”, “perdones”, “jubileos” que son momentos en que las deudas se vuelven tan imposibles de pagar que deben perdonarse, y borrarse como una pizarra nueva para seguir adelante. Pero la deuda también ha permitido la cohesión social, pues todas las relaciones humanas implican deudas e implicaciones morales, pues las obligaciones con los demás bien pueden asumirse como deudas hacia otros. ¿En qué momento las mujeres nos convertimos en deudoras del Estado y la sociedad, por qué nuestro trabajo se volvió invisible y se asumió como parte de una obligación moral?

¿Cuándo y por qué el trabajo de las mujeres en el hogar y en el cuidado de otros se consideró como el pago de una deuda hacia el marido o hacia la familia? ¿Por qué el Estado sigue asumiendo que debemos hacernos cargos de los viejos, los niños y los enfermos en nuestras familias y ello, hace parte de un rol natural, moral y social? Pues bien, conectándonos con las ideas planteadas anteriormente, a las mujeres se nos ha considerado deudoras y sobre esa base se ha construido el sistema económico actual.

No es exagerado hacer la reflexión pertinente para el caso colombiano que revela el precio de la deuda de las mujeres al no poder acceder a la propiedad de la tierra ni a los créditos en el campo, acceder difícilmente a empleos bien remunerados a pesar de contar con más años de estudio y preparación, tener mayores jornadas de trabajo por asumir mayoritariamente las labores de cuidado de nuestros hogares, y disputarse los montos miserables de las reparaciones económicas por la guerra. Por eso es pertinente preguntarnos sobre cuestiones sustanciales como qué debemos, por qué, y el lugar de la fiscalidad y las políticas en la redistribución social.

Este profundo concepto de deuda desarrollado a lo largo del libro, es muy interesante y puede llevar a preguntas como ¿si no es la deuda qué es lo que cohesiona la sociedad?¿Cómo construir un nuevo pacto colectivo en el que la deuda ya no sea el fundamento y la vida esté en el centro como un pilar del respeto? La economía del nuevo pacto que tenga como centro la vida, y el principio de que la vida es sagrada, indudablemente deberá resignificar el lugar de quienes son las dadoras de vida, es decir, de las mujeres.

La deuda, las mujeres y la política fiscal en Colombia.

Este Seminario permite plantearse la pregunta de cómo moralmente la política fiscal debe basarse en una moralidad que permita resignificar la deuda de las mujeres, ¿somos deudoras o nos deben? Más allá de esta tensión crucial, estas reflexiones permiten comprender que hay una obligación social de reconocer y replantear las premisas en que se ha basado la sociedad para exigir más a las mujeres. Un término económico clave para replantear las relaciones entre el Estado y la sociedad tiene que ver con la reciprocidad que implica equidad, equilibrio y simetría, un principio básico de la economía.

Las mujeres no queremos ser mendicantes, sino ciudadanas, esto implica que si bien debemos pagar en nuestro sistema como los demás, también exigimos que ese aporte sea reconocido tanto en el mundo fiscal como en el mundo productivo y reproductivo, y también en el mundo político, esto es un avance sustancial para el reconocimiento de nuestro propio lugar en la sociedad. Pero también, en aras de la reciprocidad es fundamental el diseño de políticas redistributivas que permitan compensar la situación de desventaja en que están muchas mujeres por causas de pobreza, violencia, etc. Avanzar en políticas públicas con enfoque de género implica incorporar estas dos dimensiones.

Un trabajo del profesor César Giraldo con Martha Lucía Bernal y Sandra Milena Barrios[4] hace precisamente un exhaustivo balance sobre las políticas de gasto público y equidad de género en los casos de Argentina y Colombia analizando exhaustivamente varios instrumentos de política fiscal, señalaba algunas conclusiones importantes:

En cuanto a los Presupuestos Sensibles al Género el estudio identificó que a la fecha, se había alcanzado una etapa diagnóstica y propositiva. La mayoría de iniciativas habían sido impulsadas por instituciones internacionales como PNUD, UNIFEM y GTZ y no contaban con la participación decidida de los gobiernos nacionales y locales.

Se evidenció la ausencia, en diferentes sectores y niveles de gobierno de herramientas que permitieran hacer seguimiento a los compromisos que en materia de equidad de género había asumido el Estado Colombiano, como producto de la falta de información desagregada por sexo que impedía la construcción de indicadores. Aunque hay algunos avances hoy, el diseño mismo de los presupuestos impide ver qué asignaciones se destinan hacia hombres y mujeres diferenciadamente.

Los resultados que arrojó el análisis del PGN en su componente de gasto desde un enfoque de género mostraba que el gasto dirigido a las mujeres era muy reducido y limitado para alcanzar las metas de equidad y mejoramiento de la situación de las mujeres.

“En el año 2004, el gasto total apenas 0,01% fue etiquetado para mujeres y 1,73% se destinó indirectamente a ellas. En el caso del año 2005 del gasto total, solo el 0.02% fue etiquetado para mujeres y el 1.76% se destinó a gasto indirecto. Al agrupar las dos clasificaciones para los años 2004 y 2005 se encontró que tan solo 1.74% y 1.78% respectivamente del gasto total fue dirigido a las mujeres.” pag 83

Las principales beneficiarias del gasto público eran mujeres en situación de reclusión, madres comunitarias y algunas mujeres en situación de pobreza (beneficiarias de los programas sociales focalizados) . Los gastos se dirigieron a infraestructura, subsidios en salud, proyectos productivos y actividades institucionales. El estudio además concluyó que:

“Estos programas terminaban siendo simplemente apoyos monetarios dirigidos al consumo y la inserción de las mujeres a través del crédito al sistema financiero pero no alternativas sostenibles de trabajo, empoderamiento e ingresos.”

En cuanto al programa Familias en Acción consideraron que es un programa considerado estrella por el Gobierno por la atención a mujeres. Sin embargo, el análisis detallado del programa puede mostrarnos que no es un programa con enfoque de género para nada, pues recarga la responsabilidad del cuidado exclusivamente a las mujeres – madres y condiciona su entrega a ciertos requerimientos que deben cumplir sus hijos, ella es responsable del comportamiento de los miembros del hogar.

Además, las mujeres sólo son reconocidas en tanto madres, se les impide trabajar como condición para seguir recibiendo el subsidio, impidiendo su empoderamiento económico y social, reforzando una condición de asistencialismo completamente desligado de la noción de ciudadanía.

¿Qué tipo de políticas redistributivas y de reconocimiento necesitamos las mujeres? ¿Cómo el Gobierno Nacional y la ciudadanía están confluyendo en una concepción amplia que permita trazar políticas fiscales y sociales con un verdadero enfoque de género?

El estudio concluye que la mayoría de políticas del estado hacia las mujetes son asistencialistas y no tienen un enfoque de género sino un enfoque donde la mujer continúa atada social y culturalmente a sus roles de madre y cuidadora, asumiendo tareas de bienestar social que el Estado debería asumir a través de las políticas sociales.

Avances y retos para la política fiscal con enfoque de género.

El Gobierno Nacional, en cabeza del Departamento Nacional de Planeación aprobó en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 la creación de las bases institucionales, técnicas y económicas, para desarrollar el Sistema Nacional de Cuidados a partir de lo establecido en la Ley 1413 de 2010 y definirá una Agenda Nacional sobre Economía del Cuidado contando con el apoyo de organizaciones sociales, la academia y el sector privado.

Este es un avance fundamental que permite seguir avanzando en la medición de la contribución de las mujeres al desarrollo económico y social. Se calcula que si el trabajo de cuidado fuera remunerado equivaldría al 19,3% del PIB, mayor al que aporta las exportaciones 16,3%. Los avances hasta el momento pueden incidir en dos aspectos fundamentales:

La necesidad de que el Gobierno Nacional y los gobiernos locales eleven las ofertas de cuidado para descargar a las mujeres de tal responsabilidad, lo que impactaría positivamente en su salud, ingreso al mercado laboral e ingresos propios.
La activación de cambios culturales y morales a partir de los cuales el cuidado se asuma como una responsabilidad compartida entre hombres y mujeres, y por lo tanto se redistribuyan las cargas de estas responsabilidades en el hogar y el resto de la sociedad.
El reconocimiento del aporte de muchas mujeres a la economía con el trabajo de cuidado remunerado y no remunerado es fundamental para valorar el trabajo doméstico como se requiere y retribuir económica, cultural y simbólicamente a los y las cuidadoras.

Esto implica asumir que la familia también es una unidad productiva, que el trabajo reproductivo también es trabajo, que la familia como unidad de producción es importante en términos económicos para el ahorro, la acumulación y el consumo. Además de reconocer que la remuneración del trabajo doméstico y el reconocimiento de trabajos ligados al cuidado que hasta el momento no han sido ni valorados ni remunerados, son fundamentales para la democratización de lo social y la generación de alternativas de ingreso.

En cuanto al trabajo doméstico es fundamental reconocer que este subsidia la producción de mercado y la acumulación de capital. Por lo tanto, como lo afirma Carmenza Sandías, la definición de una política pública de inserción social, que contribuya a eliminar la división sexual del trabajo en los niveles productivo y reproductivo, deslige el trabajo por amor y trabajo obligatorio y elimine la separación entre actividad y trabajo, de manera que sea coherente con los derechos de las mujeres y los derechos humanos. [5]

Seguir avanzando hacia la construcción de un Sistema Nacional de Cuidado creo que es un reto fundamental para lograr la equidad de género a través de las políticas fiscales y sociales. Ahora bien, ¿Qué hace falta? Un largo camino de exigencia, organización y movilización de las mujeres porque si bien han existido pequeños logros, como la aprobación del Proyecto de Ley de reconocimiento de la prima de servicios para las trabajadoras domésticas, aún existe un enorme reto en seguir construyendo con base en la triada ley- moral- cultural para que los cambios sean efectivos.

A modo de ejemplo, el Presupuesto General de la Nación (2016) recientemente aprobado hace imposible con los criterios con los que ha sido presentado identificar los dos aspectos centrales de la política fiscal: los ingresos y los gastos hacia las mujeres. Ello se constituye en un problema en dos sentidos: en primer lugar: no sabemos cómo las mujeres contribuimos a los ingresos de la nación en tributos y si esta estructura tributaria es inequitativa dado que privilegia los denominados impuestos indirectos que gravan a toda la población como el IVA; independiente de su condición económica.

En segundo lugar: no es posible evaluar el gasto social dirigido específicamente a las mujeres en cada programa y sector gubernamental, lo cual hace imposible verificar el impacto en la vida de las mujeres. Además, en términos de política social, también se debe evaluar si efectivamente los programas hacia las mujeres tienen un enfoque de género que permita replantear la división sexual del trabajo, fortalecer su autonomía económica y promueven de manera integral su participación social y política.

Estos elementos revelan grandes retos para el Gobierno y la sociedad a fin de avanzar en la equidad de género en el país, y convertirla en una realidad. Considero que a pesar de los avances indudables en los últimos años y el camino que ha emprendido en particular el DNP con el estudio del tema, aún hay grandes interrogantes hacia el cumplimiento del gobierno en acuerdos como la asignación presupuestal para la ejecución de la Política Pública de Equidad de Género establecida en el Conpes 161 de 2013 y aclarar cómo se modificará a largo plazo la estructura tributaria, y el aumento del gasto social como bases fundamentales para una política redistributiva para las mujeres.

Conclusiones:

A partir del enfoque de cultura ciudadana y la apuesta de Nancy Fraser sigue siendo un reto articular políticas sociales, económicas y culturales con el fin de generar justicia social e inclusión. El replanteamiento de las políticas fiscales con una fuerte carga normativa propia de la economía (del bien y del mal) hace fundamental retomar reflexiones profundas sobre las bases en las que se ha construido el sistema económico y como éste ha incorporado los valores del patriarcado.

Las mujeres hemos sido puestas como deudoras a lo largo de la historia económica, pero actualmente estamos en un contexto que nos ha permitidos replantearnos la historia, y rehacer un nuevo camino en el que la democracia social y política sea posible. Para ello es fundamental armonizar los avances de las regulaciones legales con las regulaciones morales y culturales para que sea posible replantear las bases de las políticas fiscales, las políticas públicas y sociales, incluso las bases de nuestro actual modelo económico activando estos tres dispositivos: ley, moral y cultura.

Uno de los campos fundamentales es continuar insistiendo en la construcción del Sistema Nacional de Cuidado que permitirá profundizar en el reconocimiento de la contribución de las mujeres a la economía, camino abierto por la Ley 1413 de 2010.

Siguiendo el lenguaje de Graeber, nos encontramos en un momento y una coyuntura fundamental para el país como el proceso de paz que es en sí mismo un “ajuste de cuentas” en que las deudas entre dos bandos están a punto de saldarse para poder seguir adelante. En esta coyuntura de búsqueda de alternativas, es imperativo seguir construyendo para que la inclusión social esté acompañada de una recuperación de la concepción de economía ligada a la ética, una economía como ciencia de administración del hogar que no sólo permita satisfacer las necesidades equitativamente y los derechos primordiales de todos y todas.

Es fundamental que la economía vuelva a plantearse estas preguntas profundas sobre ¿qué es lo que cohesiona la sociedad? ¿Cómo construir un nuevo pacto colectivo en el que la deuda ya no sea el fundamento y todos y todas se sientan identificados en lo común? ¿Cómo construir un nuevo pacto en el que la vida esté en el centro? Estas pues, son algunas de las preguntas para proponer no sólo una resignificación de la política fiscal sino una propuesta de un nuevo proyecto de sociedad, en el cual, la economía recupere lo que fue, antes de ser sólo una artista de la matemática.

Mi planteamiento es que la economía feminista debe poner en el centro mismo la vida, los seres humanos y resignificar el trabajo de las mujeres en este sentido. Además el mundo debe aprender mucho de la economía de las mujeres, de cómo las mujeres han tenido varios años de experiencia en distribuir los recursos de para que todos y todas en el hogar satisfagan sus necesidades. Una economía feminista debe implementar nuevos criterios de distribución de lo que es común, lo cual, es fundamental para garantizar los derechos y por supuesto, permitir que la vida de las mujeres sea cada vez más digna de ser vivida!

[1] Sedlacek, Tomás. (2014). La economía del bien y del mal. La búsqueda del significado económico desde Gilgamesh hasta Wall Street. México, D.F: Fondo de Cultura Económica. Pag. 17.

[2] Ibid pag 23.

[3] Graeber, David. (2012). En deuda. Una historia alternativa de la economía. Editorial Ariel: Barcelona.

[4] Giraldo, Cesar, et al. (2007) Políticas Fiscales y Género. El caso de Colombia. Red de Educación Popular entre Mujeres de América Latina y el Caribe: Montevideo.

[5] Sandías, Carmenza. (2003). “El reconocimiento de la productividad doméstica: un paso hacia la inclusión”. En: Seminario Internacional Inclusión social y nuevas ciudadanías. Departamento Administrativo de Bienestar Social – Pontificia Universidad Javeriana. Pag 71-82.

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